En octubre de 2020, Zambia, que luchaba contra una crisis económica y financiera agravada por la pandemia de Covid-19, no cumplió por primera vez con el pago de intereses de sus bonos internacionales. Dos años y medio después permanece en el limbo, incapaz de resolver el incumplimiento de pago de la mayoría de sus deudas de 31.600 millones de dólares.
Que un país empobrecido y vulnerable haya trabajado sin éxito durante tanto tiempo para llegar a un acuerdo con los acreedores y salir de la crisis es una ilustración del desordenado proceso para lidiar con las quiebras gubernamentales, que algunos expertos temen que ahora se haya roto por completo.
Las consecuencias podrían ser graves para la avalancha de países que recientemente han dejado de pagar sus deudas, y el tema ha ocupado un lugar destacado en la agenda de las reuniones de primavera del FMI y el Banco Mundial de esta semana en Washington.
En sus comentarios de apertura en esas reuniones, la directora gerente del FMI, Kristalina Georgieva, señaló que alrededor del 15 por ciento de los países de bajos ingresos ya estaban en “sobreendeudamiento” y casi la mitad estaba en peligro de caer en él.
“Esto ha generado preocupaciones sobre una posible ola de solicitudes de reestructuración de deuda y cómo manejarlas en un momento en que los casos de reestructuración actuales enfrentan demoras costosas, siendo Zambia el ejemplo más reciente”, dijo a los asistentes.
Si bien las leyes y los jueces nacionales rigen las quiebras de empresas e individuos, no existe una ley internacional para los países insolventes, solo un proceso ad hoc caótico que implica trabajar a través de una mezcolanza de cláusulas contractuales y convenciones tácitas, soportar negociaciones tortuosas y navegar por la conveniencia geopolítica.
Hace una década, el fondo de cobertura con sede en EE. UU. Elliott Management explotó ese panorama para lograr varias victorias lucrativas al demandar a los morosos para que les pagaran la totalidad de sus deudas. Pero este frágil mosaico está ahora bajo la amenaza de desmoronarse por completo debido al surgimiento de una fuerza nueva, perturbadora, opaca y poderosa en la deuda soberana: China.
Algunos expertos dicen que la ola de préstamos de Beijing a los países en desarrollo y la negativa a seguir las reglas establecidas por Occidente representa el mayor impedimento para las renegociaciones de la deuda del gobierno y amenaza con dejar a algunos países en el limbo de la deuda durante años.
Pero Yu Jie, investigador principal sobre China en el grupo de expertos Chatham House, cree que la postura de Beijing “se trata menos de racionalidades económicas y más de competencia geopolítica”.
“Las instituciones financieras multilaterales están dirigidas en gran parte por estadounidenses y europeos. China esperaba poder dar forma a la agenda de alivio de la deuda, no que Occidente la dictara”, dice.
Jay Newman, el ex administrador de fondos de Elliott que demandó con éxito a Argentina por 2.400 millones de dólares después de la reestructuración de su deuda en 2001, dice que el surgimiento de China como un actor importante ha dejado a todo el sistema en aguas desconocidas. “Ahora tienes un gran acreedor estatal con el poder de dictar términos y la paciencia para no hacer un trato si no les conviene. Ha cambiado completamente el juego”.
el nuevo paisaje
En una sombría señal de los tiempos, Alvarez & Marsal, uno de los asesores de bancarrotas corporativas más grandes del mundo, este año estableció una práctica soberana por primera vez. Subrayando sus expectativas para el negocio, contrató a Reza Baqir, ex alto funcionario del FMI y gobernador del banco central de Pakistán, para dirigir la nueva unidad.
El potencial es claro. Los últimos datos del FMI de fines de febrero indican que nueve países más pobres, como Mozambique, Zambia y Granada, ya se encuentran en lo que denomina “sobreendeudamiento”, mientras que otros 27 países tienen “alto riesgo” de caer en él. Otros 26 más están en la lista de seguimiento. Baqir señala que también hay muchas empresas controladas por el estado en dificultades en estos países que necesitarán ayuda como resultado.
“El momento era el correcto” para que A&M estableciera una unidad de asesoría soberana, dice. “Dado que hay más de 50 países en diversas etapas de sobreendeudamiento, existe la oportunidad de adoptar un enfoque más holístico”.
Baqir se encuentra entre los que dicen que el proceso de reestructuración de la deuda está roto, en gran parte porque fue diseñado principalmente para una época pasada, cuando los acreedores eran en su mayoría países y bancos occidentales.
Hace décadas, se formó el Club de París para coordinar entre los acreedores del gobierno, mientras que los banqueros formaron el Club de Londres para reestructurar sus deudas. En términos generales, los gobiernos occidentales impulsaron el proceso y, en ocasiones, se apoyaron en los bancos para que aceptaran dolorosos acuerdos. Fue en gran parte improvisado y, a menudo, lento, pero en su mayoría funcionó.
Pero la disminución de los préstamos bancarios y el crecimiento del mercado de bonos sacudieron las cosas en la ola de incumplimientos soberanos que comenzó a principios de la década de 1990. La coordinación de los acreedores se volvió más complicada con una miríada de tenedores de bonos que negociaban reclamos en todo el mundo, en lugar de solo un puñado de bancos.
El incumplimiento de Argentina de $80 mil millones en bonos en 2001 provocó años de peleas entre Buenos Aires e inversionistas como Elliott, que se negaron a aceptar los términos acordados por otros acreedores. En un momento, el fondo de cobertura se apoderó de un buque de la armada argentina cuando atracó en Ghana. Su reputación llegó a ser tal que los tenedores de bonos a veces invocaban el mero espectro de Elliott para asustar a los países que contemplaban un incumplimiento, mientras que los políticos lo usaban como evidencia prima facie de las debilidades del sistema de reestructuración de la deuda soberana.
Tras la debacle argentina, el FMI respondió intentando establecer una especie de tribunal de quiebras para países con él mismo como juez. Pero el mecanismo de reestructuración de la deuda soberana fracasó después de atraer poco apoyo de los principales accionistas del FMI. En cambio, EE. UU. defendió la inserción de “cláusulas de acción colectiva” en los bonos, que obligan a los acreedores recalcitrantes a aceptar un acuerdo de reestructuración realizado por mayoría. Después de la reestructuración de la deuda de Grecia en 2012, estos CAC se reforzaron aún más.
Sin embargo, muchos bonos todavía carecen de estas cláusulas. Además, solo pueden ayudar a facilitar un acuerdo de reestructuración una vez que se alcanza. Muchos expertos señalan que no hacen nada para resolver el mayor problema fundamental: los países son demasiado lentos para buscar una reestructuración de la deuda porque temen un proceso complicado con el potencial de empeorar una crisis económica y la inevitable humillación política del incumplimiento.
“Si yo fuera ministro de finanzas, me resultaría difícil decirle a mi primer ministro que tenemos un marco limpio con el que trabajar”, dice Baqir.
Cuando finalmente se ven obligados a reestructurar la deuda, el alivio financiero que obtienen los países suele ser demasiado escaso para garantizar un repunte duradero. En los pocos casos en los que limpia su balance, a veces solo conduce a otra borrachera de deuda.
Este proceso defectuoso ahora se ha complicado aún más, algunos dicen que se ha arruinado, por el vasto programa de préstamos de China en todo el mundo en desarrollo durante la última década. Muchos de estos préstamos son opacos en cuanto a tamaño, plazos, naturaleza y, a veces, incluso existencia.
El tamaño general de los programas de préstamos es difícil de juzgar, dado que China no informa la mayor parte a entidades como el FMI, la OCDE o el Banco de Pagos Internacionales. Pero AidData, un grupo de expertos en desarrollo con sede en el Instituto de Investigación Global de William & Mary, estima que los préstamos ascienden a unos 843.000 millones de dólares. China no es miembro del Club de París y, en la mayoría de los casos, los préstamos son otorgados por una miríada de bancos estatales o simplemente controlados por el estado, lo que complica aún más las cosas.
Es como si la comunidad de política financiera internacional pasara la última década tratando de limpiar alrededor de la luz de la calle, ajena a los montículos de basura que se acumulaban invisibles alrededor del resto de la calle oscura, dice Anna Gelpern, profesora de derecho y finanzas internacionales en Georgetown. Universidad.
“Pasamos 20 años enfocándonos en ajustes contractuales, asumiendo que los bonos eran el problema”, dice ella. “El problema es el estado de la política global, y el destino de los países de bajos ingresos simplemente no es una gran prioridad en ninguna parte”.
La vida en mora
Zambia es un buen ejemplo. De los aproximadamente $20 mil millones de deuda externa que contabilizó el FMI cuando formó su programa en 2022, $2700 millones fueron prestados por bancos internacionales de desarrollo, $1300 millones provienen de varios gobiernos occidentales, los préstamos bancarios ascienden a $1600 millones, bonos locales denominados en kwacha en poder de los no residentes son $3.300 millones y los bonos internacionales denominados en dólares representan $3.300 millones. Pero la mayor parte son casi 6.000 millones de dólares adeudados a China.
El FMI ha llegado a un acuerdo de apoyo con Zambia que está condicionado a que su carga de deuda sea sostenible. Pero otros tenedores de bonos no quieren ningún alivio que ofrezcan para simplemente pagar a China. Beijing, en principio, acordó aceptar un "recorte" de sus deudas, pero los expertos dicen que parece no querer nada de lo que ofrece para mejorar la recuperación de los acreedores privados, lo que lleva al callejón sin salida.
Mientras tanto, Zambia dice que ha acumulado alrededor de 1200 millones de dólares en atrasos desde su incumplimiento. Incluidos los pagos atrasados a varios contratistas del gobierno, el FMI ha estimado que los atrasos ascienden en realidad a casi 3.000 millones de dólares.
Destacando cómo China también parece estar aprovechando estas situaciones para socavar la arquitectura financiera mundial diseñada por Occidente, en enero pidió a las organizaciones internacionales como el FMI y el Banco Mundial que participaran en la reestructuración de la deuda. Esto anularía medio siglo de convención de que estas organizaciones son acreedores "super-senior" exentos de reestructuraciones de deuda, ya que participar pondría en peligro su capacidad de prestar a otros países.
Un asesor principal del gobierno chino dice que “no existe una ley que requiera que se prioricen los préstamos del Banco Mundial” y que el país “no estaba contento” con una práctica que se originó en una era en la que los países occidentales eran generalmente los únicos acreedores. “Si permitimos que el Banco Mundial tenga prioridad sobre nosotros, necesitamos tener mayores derechos de voto y tener una mayor participación en el banco. El deber de China no coincide con sus derechos en la financiación del desarrollo”.
Otro problema cada vez más común en la reestructuración de la deuda es qué hacer con los bonos domésticos, de los que los bancos locales y las compañías financieras a menudo se han atiborrado. Aquí también, Zambia es un buen ejemplo.
Los 3.300 millones de dólares en bonos en moneda local en manos de no residentes también se han separado de la reestructuración de la deuda. Lusaka teme que la reducción del valor de los bonos kwacha pueda arruinar su industria bancaria y causar más daño de lo que valen. Pero algunos tenedores de otros bonos internacionales argumentan que también deberían ser incluidos en la reestructuración.
“En el negocio de reestructuración de la deuda soberana, realmente no pensamos mucho en las deudas locales”, dice Lee Buchheit, un abogado líder en el campo. “A menudo no había mucho de eso, y siempre asumimos que el soberano tiene una gama mucho más amplia de mecanismos que puede usar para lidiar con la deuda interna”.
Pero qué hacer con los préstamos chinos de Zambia sigue siendo el tema más espinoso y se ha elevado a los niveles más altos en Washington y Beijing. La secretaria del Tesoro de EE. UU., Janet Yellen, planteó este año el enfrentamiento con el asesor económico del presidente chino, Xi Jinping, Liu He, y dijo que "ya se había tardado demasiado en resolver este asunto" cuando visitó Lusaka en enero.
¿El excepcionalismo de China?
En su mayor parte, los expertos dicen que China parece contentarse con renovar sus deudas en lugar de reestructurarlas, otorgando nuevos préstamos para garantizar que sus bancos nacionales puedan pagarse en su totalidad. Pero prefiere actuar solo, a su propio ritmo, y no siente necesidad de transparencia.
Un artículo reciente de varios economistas, incluida Carmen Reinhart de la Universidad de Harvard, estimó que China ha otorgado 128 préstamos de rescate por valor de $ 240 mil millones a 20 países en dificultades entre 2000 y 2021. Se otorgaron alrededor de $ 185 mil millones durante los últimos cinco años del estudio, y más de $ 100 mil millones en 2019-21.
Reinhart dice que los préstamos de China se destacan por su opacidad “extrema”, pero enfatiza que su comportamiento general no es tan inusual como dicen algunas personas. “China realmente está jugando duro porque es un acreedor importante. Los bancos comerciales de EE. UU. también jugaron duro en la década de 1980”, dice. Baqir está de acuerdo y dice: “Cualquiera que sea el color o el credo de un acreedor, los acreedores piensan como acreedores”.
El asesor del gobierno chino también señala factores como la relativa inexperiencia del país con las renegociaciones de la deuda. “China aún se encuentra en una etapa temprana para presentar su programa de alivio de la deuda”, dice.
Las reformas financieras internas incompletas también han hecho que sea más difícil ofrecer alivio de la deuda a los acreedores extranjeros, mientras que algunos bancos chinos también están luchando contra los grandes golpes del debilitado sector inmobiliario del país.
“Necesitamos coordinación desde el nivel superior, que ahora tiene otras prioridades”, dice el asesor. También señala que la presión sobre los países en desarrollo se ha intensificado tras una serie de subidas de tipos de interés en EE.UU., por lo que Washington “debería ser el responsable de la trampa de la deuda”.
Pero cualquiera que sea la causa raíz, la mayoría está de acuerdo con el resultado final. “Toda esta fragmentación [de los acreedores] está llevando a la parálisis”, dice Sean Hagan, ex consejero general del FMI que ahora enseña derecho internacional en Georgetown.
Hay pocas soluciones flotando alrededor. En febrero, el FMI anunció una nueva Mesa Redonda Global sobre Deuda Soberana para reunir a toda la gama de acreedores y deudores y, con suerte, analizar formas de “facilitar el proceso de resolución de la deuda”. Es una iniciativa en la que pocos expertos albergan muchas esperanzas.
Buchheit compara el impacto de un nuevo jugador asertivo en un sistema de reestructuración de deuda que ya está plagado de fallas con alguien que tiene un resfriado fuerte que un médico lucha por tratar, que luego es atravesado por una lanza. “El resfriado no ha desaparecido, pero es probable que el médico se concentre más en la lanza”, dice.
Irónicamente, tanto Buchheit como Newman, que se enfrentaron muchas veces a lo largo de los años como el principal abogado y demandador de países en quiebra, abogan por el mismo enfoque básico: los países deben reestructurar las deudas que puedan, permanecer en mora con China y el FMI debería abandone su enfoque de "kumbaya" y acepte pagos atrasados semipermanentes a sus principales accionistas.
Pero la mayoría espera que un limbo de deuda similar al de Zambia sea el resultado más probable para muchos países. “Sospecho que esto va a ser un problema recurrente”, dice Reinhart. “Y cuanto más tiempo estén estos países en el inframundo [de la deuda] . . . cuanto más se afecta el tejido del país”.
Información adicional de Jonathan Wheatley en Londres
Visualización de datos por Keith Fray y Liz Faunce